A normativa urbanística é expressão e instrumento de aplicação de planos urbanos elaborados para orientar o crescimento, a densificação e o desenvolvimento das cidades. Sua principal função é a de regulamentar usos, ocupação, subdivisão e infraestrutura do solo e de diferentes aspectos da questão ambiental. Hoje nos encontramos ante o enorme desafio de construir um novo ordenamento urbanístico que devolva homogeneidade ao tecido urbano, instale uma convivência sã de atividades, proponha uma maior densidade populacional e contribua para distribuir equitativamente os encargos e os benefícios.
A partir desta perspectiva, surge como primeira questão se é conveniente fazer uso dessas ferramentas que tratam de interromper o tecido, segregar usos, facilitar a especulação e alimentar as desigualdades. Assim mesmo, emergem outros igualmente complexos. É necessário captar a mais valia urbana? Para que? Para quem? E nesse sentido, como captá-la? Com quais critérios? Com que propósitos? Sabemos que o urbanismo cumpre uma função social e que o Estado, representando a comunidade que pertence, deve recuperar os excedentes gerados pela ação urbanística para distribui-los com equidade ao conjunto da sociedade que contribuiu com seus impostos.
Paralelamente a isso, há varias décadas o próprio mercado imobiliário é quem se ocupa de realizar essa tarefa e quem captura para si tal renda diferencial gerada pelos serviços urbanísticos e ambientais que a cidade oferece a determinadas áreas. Isso explica, em grande medida, as enormes variações no preço do metro quadrado construído de acordo com sua proximidade ou afastamento a áreas centrais, corredores comerciais, parques e praças, equipamentos coletivos, transporte público de passageiros, entre outros fatores similares.
Consequentemente, construir um instrumento jurídico que habilite o Estado a identificar a apropriação de rendas extraordinárias do solo urbano por parte de agentes passivos e que aplique a esses terrenos taxas compensatórias sobre as mais valias urbanas capturadas constitui um verdadeiro desafio de gestão – em cumprimento dos princípios coletivos de divisão equitativa de encargos e benefícios derivados do processo de urbanização – que conduz a gerar uma cidade menos especulativa e mais eficiente, menos fragmentada e mais inclusiva.
Rumo a uma nova regulação urbanística
Em tal contexto, sua institucionalização resulta absolutamente urgente, conclusiva e determinante, e legitima toda ação de governo. Então, qual a proposta? Eliminar, nas áreas consolidadas, os indicadores que definem capacidade de construir e relocá-los por critérios morfológicos de tecido (volume edificável), consagrando um novo paradigma: o lote posto a serviço da cidade onde – mais que servir às vantagens urbanísticas – assumiria uma função social na construção da identidade.
- Como atuar: deve-se atuar sobre a apropriação de rendas do solo urbano por parte dos agentes passivos para promover a partilha equitativa dos encargos e benefícios.
- O que aplicar: propõe-se projetar um instrumento de aplicação de impostos sobre o tamanho do lote edificável (o indicador poderia ser o potencial metro cúbico).
- Onde aplicar: naqueles polígonos (a definir gradientes de proximidades crescentes) ao lado de nós ou áreas estratégicas (corredores, centralidades, equipamentos).
- Por que aplicá-los: pois esse tipo de lote apropria diretamente determinados serviços urbanos e ambientais sem ter contribuído diferencialmente para ele.
- Para que aplicá-lo: para gerar um fundo público para as áreas prioritárias de desenvolvimento carentes de equipamentos sociais básicos e infraestruturas em toda a cidade.
Um modelo orientado ao transporte
De acordo com as políticas urbanas, para um desenvolvimento urbano inclusivo, equitativo e sustentável requer-se transitar para um cenário em que o transporte público é o componente em torno do qual se conforma o adensamento residencial. Isso implica gerar um modelo de desenvolvimento orientado ao transporte. É o chamado Desenvolvimento Orientado ao Transporte (DOT), onde a partir dos sistemas existentes de mobilidade e sua articulação efetiva, sejam orientadas estratégias para uma densificação conduzida.
Com estas concepções e ferramentas é possível, talvez, estabelecer bases para um novo paradigma jurídico-político no uso do solo e no controle do desenvolvimento urbano. Como resultado, eles fornecem: novas ferramentas para consolidar a gestão democrática da cidade, um novo marco conceitual para o direito urbanístico, elementos para a interpretação do princípio da função social da cidade e da propriedade urbana. Além disso, a definição de macro-zonas de mais valia oferece uma referência espacial ao uso e ocupação do solo.
A cidade deve poder crescer e, sem dúvidas, deve fazer isso de forma eficiente, com inclusão e equidade. Estratégias como a distinção de diferentes áreas de distribuição dos encargos e benefícios, dependendo da infraestrutura do terreno em que estão situados ou a exigência de um percentual mínimo de habitação social em novas áreas de desenvolvimento tentam explicar o cenário urbano complexo que atravessa a cidade, o que nos desafia com o desafio de construir uma nova ordem urbana, com novos dispositivos, critérios e mecanismos.
Instrumentos combinados de aplicação
Os corredores urbanos são áreas singulares que detêm as maiores qualidades da cidade e, em grande parte, ainda não implantaram seu máximo aproveitamento. A densificação em torno de eixos de transporte público de passageiros, a articulação de usos mistos para promover a diversificação do comércio e dos serviços, a regulação escalonada da altura das edificações no tecido urbano e a dotação prioritária de espaços públicos constituem grandes desafios urbanos para a próxima década.
A implementação de um modelo que suporta: 1) a homogeneidade do tecido urbano, 2) a mistura e coexistência de atividades, 3) a consolidação de suas centralidades locais, 4) um adensamento populacional conduzido e 5) um crescimento em seu corredores de transporte público, que terá impacto diferencial por áreas dos preços da terra urbana. Esta recuperação, emergindo da implementação de políticas públicas tende a ser absorvida diretamente pelos proprietários, empreendedores e o próprio mercado.
A fim de criar um processo economicamente sustentável e socialmente justo, a cidade deve ser capaz de recuperar as valorizações que criou e redistribui-las com equidade, transformando em fontes de renda adicionais estes excedentes de intervenção - mais valias - para investir em áreas mais negligenciadas. 1) Contribuição por direitos de recuperação e 2) Um fundo de compensação urbanística: Neste contexto, a coleta de vasta experiência internacional, são propostos dois instrumentos combinados para aplicação.
Sobre contribuições e compensações
A mais-valia corresponde à diferença de valor de mercado de um lote antes e depois do evento que motivou sua valorização. Com a aplicação de instrumentos combinados a cidade poderá crescer resguardando sua paisagem urbana e compensando desigualdades territoriais primordiais. Para distribuir com justiça encargos e benefícios territoriais, os recursos deveriam alimentar um fundo de desenvolvimento para executar programas e projetos considerados prioritários.
Recuperando a estrutura urbana atual e o crescimento tendencial e desejado para a cidade, surgem categorias de aplicação de taxas de contribuição por direito de valorização da área. Estas categorias correspondem aos distritos de densificação com qualificação crescente de acordo com a sua proximidade com corredores, transportes, serviços, comércio, equipamentos, etc. Os terrenos que estão dentro desses distritos estariam sujeitos a montantes compensatórios por servirem-se diferencialmente dos benefícios da cidade.
Todo terreno seria tributado segundo o bairro em que se localizasse considerando (exclusivamente) o volume potencial edificável. Assim, apareceriam dentro de cada distrito dois tipos de terrenos: 1) aqueles que tenham concluído o tecido urbano de acordo com os indicadores morfológicos e 2) os que ainda não o fizeram. Para incentivar a sua conclusão, nos casos que apresentam situações incompletas, seriam consideradas taxas complementares de penalização por sua vacância ou ociosidade que seriam somadas às taxas de contribuição para os direitos de valorização.
Com tal dispositivo objetiva-se reparar o prejuízo criado à cidade pelo uso especulativo de tais parcelas não ajustadas às diretrizes acordadas no modelo de ordenamento. Em síntese: os terrenos que completaram seu potencial tributariam taxas de contribuição por direitos de recuperação, sob a categoria de aplicação em que se encaixa; os lotes que não completassem seu potencial segundo critérios estabelecidos para a área, seriam tributados além da taxa anterior, outras adicionais de ociosidade.
Ambas as contribuições seriam destinadas para a criação de um Fundo de Compensações Urbanísticas, com o propósito de intervir diretamente na recuperação de áreas negligenciadas da cidade para sua revitalização socioterritorial, tais como: 1) as de desenvolvimento urbano prioritário; 2) as de vulnerabilidade ambiental da água; 3) as de restituição paisagística; 4) as de precariedade social e habitacional, 5) as de recuperação de vazios intersticiais, 6) as de preservação cultural e do patrimônio.
Finalmente, reconhecer como evolui tendencialmente uma cidade, de que modo se produz a diferenciação de lugares e como enfatizar critérios de sustentabilidade ambiental, permitirá desenvolver propostas para promover uma cidade mais sustentável e amigável. E, através da redistribuição do excedente capturado, a cidade pode executar programas e projetos considerados prioritários para melhorar a qualidade de vida da população, para criar uma cidade para todos, mais saudável, justa e integrada.
